Abhatoo - Centre Nationale de Documentation

L’élaboration du 1er PDR a été conduite selon les étapes et les délais prévus par la règlementation, avec cependant un fort retard dans la validation finale du document par le Ministère de l’Intérieur.
Devant être réalisé lors de la première année du mandat électoral, cet exercice a été effectué alors que le Conseil régional ne disposait pas encore d’une organisation bien structurée de ses services, ni de personnel qualifié et expérimenté. Un bureau d’études a été contracté pour l’établissement du PDR.
Celui-ci a fourni les livrables demandés dans les temps impartis, mais sa prestation a été estimée de qualité insatisfaisante : i) au niveau du diagnostic, ii) au niveau de la consultation pré et post diagnostic, iii) dans la production des documents. Le recours à un prestataire était une nouvelle expérience pour le Conseil Régional, lui-même en voie d’installation. L’encadrement de cette prestation n’a pas été mis en place : absence de précision dans les termes de référence du CPS (notamment sur les étapes, les exigences de qualité), pas de dispositif de suivi et d’assurance qualité, pas de processus de validation des livrables, délai trop court.
Le processus consultatif a été largement confié au prestataire, et simplement accompagné par le Conseil Régional. L’enquête de terrain a été réduite et a consisté surtout en une remontée de l’ensemble des projets depuis les provinces, sans analyse discriminante à partir de critères de priorisation. Le PDR acceptant 1682 projets a constitué une plateforme globale de toutes les actions à entreprendre, autour de 13 secteurs d’intervention et 42 objectifs spécifiques, ceci sans prendre en compte les capacités de financement de la Région ainsi que de ses partenaires. La matrice de ces projets n’a pas été inclue dans le document final du PDR visé par le Ministère de l’Intérieur.
Le PDR n’a pas été centré sur l’échelon et les compétences régionales, en se basant sur une harmonisation entre ce qui doit être entrepris au niveau communal, au niveau provincial et au niveau régional. Le défaut d’un document de cadrage à moyen et long terme a été fortement ressenti, car cela aurait permis d’organiser les interventions dans une complémentarité spatiale et sectorielle. La préparation du SRAT, dont les décrets sont sortis en 2017, a démarré en 2018, et le schéma lui-même a été validé en 2021.
Dépassant les capacités d’exécution et les capacités financières de la Région, le PDR n’a pu être exécuté tel que et a fait l’objet d’un recadrage à travers le contrat-programme Etat-région et de projets prioritaires. Le contrat-programme n’a pas été déterminé selon un processus de concertation élargie d’où une faible connaissance par la population des projets phare et de leurs retombées.
Une partie des projets a été rapidement lancée, à travers le programme dit normal. Cela a concerné surtout des projets de plus faible envergure, relevant de la problématique des disparités territoriales et sociales qui se sont avérées être la préoccupation prioritaire de toutes les collectivités territoriales. En conséquence, la Région a investi massivement dans ces infrastructures ce qui représente environ 50% du total du budget engagé durant la période 2016-2021 (et respectivement 13% pour le secteur de l’éducation par convention avec l’AREF et 20 % pour l’Urbanisme / Aménagement du territoire pour la mise à niveau des centres émergents).
A l’analyse, de nombreux objectifs spécifiques inclus dans le PDR n’ont pas été touchés, étant hors des compétences propres de la région ainsi que des priorités sectorielles.
La mise en œuvre des objectifs fixés dans le PDR s’est faite à travers plusieurs programmes de financement, lesquels ne font pas l’objet d’un suivi global qui faciliterait l’analyse de l’avancement et des effets obtenus.
La mise en œuvre des projets du PDR a été confiée à partir de fin 2018 à l’AREP, qui s’est structurée efficacement afin de mener à bien de nombreux investissements du Conseil régional dans le cadre du programme dit normal (PDR initial) et des autres conventions issues du contrat-programme. L’AREP a également mis en oeuvre le volet du PRDTS financé par le Conseil Régional à 40%, qui concerne le désenclavement et la réduction des disparités sociales et territoriales3, contribuant ainsi à la forte prégnance du secteur « infrastructures » dans l’utilisation des fonds régionaux.
La mise en œuvre des projets s’opère le plus souvent par la signature de conventions entre le Conseil Régional et différents partenaires (Ministères, EPP, collectivités territoriales, autres structures). L’élaboration, la signature/approbation et la gestion des conventions sont complexes, avec un défaut de centralisation et priorisation qui conduit à un manque d’alignement entre les conventions et les priorités du PDR ou du contrat-programme. Cette situation a aussi conduit à un niveau d’engagement très élevé pour la Région qui excède ses capacités régulières de financement et ses ressources humaines. Il est relevé une qualité inégale des projets sélectionnés, dont certains n’ont pas fait l’objet d’étude de faisabilité solide, ce qui complique ensuite l’exécution par l’AREP.
Plus globalement, l’élaboration du PDR n’a pas inclus une réflexion sur les risques tant au niveau du programme que des projets. Or l’identification préalable des risques permet de sélectionner les meilleurs projets réalisables et diminue les difficultés opérationnelles.
L’exécution du PDR connait un important retard puisqu’il est estimé un taux global d’achèvement de 41%. Il faut cependant souligner que le contrat-programme qui mobilise une part importante des financements a été conclu pour la période 2020-2022, et donc en décalage avec la durée initiale du PDR. En conséquence une part importante des projets sont encore en phase de lancement, et les financements des partenaires ne sont pas encore tous effectivement mobilisés. Ceci, ajouté à la crise du COVID, a occasionné un important retard dans l’avancement du PDR.
La difficulté principale rencontrée lors du processus d’évaluation du PDR est l’absence d’un dispositif de suivi évaluation qui permette de retracer de façon rapide et complète non seulement l’avancement de la totalité des projets, mais surtout le suivi des différents indicateurs de performance. Le PDR n’a pas été assorti d’un cadre de résultats cohérent, dont les indicateurs et cibles soient en relation avec les programmes et projets prévus. Cette déconnexion rend la mesure des résultats assez difficile, que ce soit au niveau des extrants que des effets. L’absence de dispositif de suivi évaluation ne concerne pas uniquement les données et les indicateurs mais aussi un mécanisme de rapportage systématique auprès du Conseil afin de permettre un bon pilotage du PDR.
A l’issue du processus d’élaboration puis d’exécution du 1er PDR, et quelles que soient ses imperfections, les partenaires de la Région (autres collectivités et administrations déconcentrées) reconnaissent l’affirmation de son positionnement en tant qu’acteur et chef d’orchestre sur le territoire régional. L’exercice d’autoévaluation à travers cet atelier participatif a constitué une bonne initiative, reconnue par toutes les parties prenantes, afin d’identifier les faiblesses du premier exercice et de mobiliser tous les acteurs avant le lancement du second exercice. Il est fortement recommandé de répliquer régulièrement cette autoévaluation en l’intégrant dans un bon pilotage du nouveau PDR.